Wednesday, 28 December 2011

ANALISA / KAJIAN / TELAHAAN PELAKSANAAN, KENDALA DAN SARAN TINDAKAN ATAS PENGALIHAN QUASI DANA DEKONSENTRASI DAN TUGAS PEMBANTUAN KE DAK



Beny Trias Oktora
Master of Arts in International Development
Economist and Analyst at Ministry of Finance




A. Latar Belakang

Pengalihan Quasi Dana / Program / Kegiatan Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan ke mekanisme Dana Alokasi Khusus dengan menimbang dan berdasarkan hal-hal sebagai berikut:

1. Amanat dari Undang-undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Permintah Pusat dan Pemerintahan Daerah yaitu:

i. Pasal 108 ayat (1) ”Dana Dekonsentrasi dan Dana Tugas Pembantuan yang merupakan bagian dari anggaran kementerian negara/lembaga yang digunakan untuk melaksanakan urusan yang menurut peraturan perundang-undangan menjadi urusan daerah, secara bertahap dialihkan menjadi Dana Alokasi Khusus.” dan;

ii. Pasal 108 ayat (2) “Pengalihan secara bertahap sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diatur lebih lanjut dalam peraturan pemerintah.”

2. Amanat Peraturan Pemerintah Nomor 7 Tahun 2008 tentang Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan yaitu:

i. Pasal 76 ayat (1) Sebagian dari anggaran kementerian/lembaga yang digunakan untuk mendanai urusan pemerintahan yang merupakan kewenangan daerah, dialihkan menjadi Dana Alokasi Khusus”.

ii. Pasal 76 ayat (2) “Dalam rangka pengalihan sebagaimana dimaksud pada ayat (1), menteri/pimpinan lembaga, Menteri Keuangan, dan menteri yang membidangi perencanaan pembangunan nasional terlebih dahulu melakukan identifikasi dan pemilahan atas program dan kegiatan yang akan didanai dari bagian anggaran kementerian/lembaga”.

iii. Pasal 76 ayat (3) “Identifikasi dan pemilahan atas program dan kegiatan dilakukan pada saat penyusunan Renja-KL”.

iv. Pasal 77 ayat (1) Berdasarkan hasil identifikasi dan pemilahan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 76 ayat (2) kementerian/lembaga mengajukan usulan besaran bagian anggaran kementerian/lembaga yang akan dialihkan menjadi Dana Alokasi Khusus kepada Menteri Keuangan”.

v. Pasal 77 ayat (2) “Menteri Keuangan melakukan penetapan besaran bagian anggaran kementerian/lembaga yang akan dialihkan menjadi Dana Alokasi Khusus”.

vi. Pasal 77 ayat (3) “Pengalihan besaran bagian anggaran kementerian/lembaga sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dilakukan secara bertahap sejak Peraturan Pemerintah ini diundangkan”.

vii. Pasal 77 ayat (4) “Program dan kegiatan kementerian/lembaga yang menurut peraturan perundang-undangan telah ditetapkan sebagai urusan Pemerintah dan dilaksanakan berdasarkan asas dekonsentrasi/tugas pembantuan, pendanaannya wajib mengikuti ketentuan yang telah diatur dalam Peraturan Pemerintah ini”.

3. Temuan BPK RI bahwa masih ada dana pemerintah pusat yang membiayai urusan daerah melalui dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan sehingga BPK RI merekomendasi untuk mengalihkan pendanaan untuk membiayai urusan daerah melalui dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan untuk membiayai urusan daerah ke mekanisme DAK.

4. Permintaan Badan Anggaran DPR dalam Rapat Pembicaraan Pendahuluan Pembahasan RAPBN 2012 yang perlu segera disikapi Pemerintah terkait pengalihan quasi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan.

5. Surat Edaran Bersama Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas, Menteri Keuangan dan Menteri Dalam Negeri tentang Peningkatan Efektivitas Penyelenggaraan Program dan Kegiatan K/L di Daerah serta Peningkatan Peran Aktif Gubernur Selaku Wakil Pemerintah yang dijelaskan dalam ayat 2 yaitu: “Bappenas, Kemendagri dan Kemenkeu melakukan identifikasi dan memfasilitasi proses pengalihan dana Dekonsentrasi/Tugas Pembantuan yang sudah menjadi urusan daerah ke DAK”.

Untuk itu diperlukan tindak lanjut yang menyeluruh agar tiga hal di atas dapat terselesaikan dengan baik dalam jangka pendek maupun jangka panjang dengan melibatkan berbagai pihak. Untuk pengalihan ini ada beberapa pemangku kepentingan yang terlibat, yaitu:

1. Kementerian Keuangan cq. Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan dan Direktorat Jenderal Anggaran.

2. Kementerian Negara Perencanaan Pembangunan Nasional / Badan Perencanaan dan Pembangunan Nasional.

3. Kementerian Dalam Negeri.

4. Kementerian/Lembaga yang memiliki program/kegiatan/dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan.

B. Target Pengalihan

1. Target Tahun 2011:

i. Sebagian program/kegiatan di 7 kementerian / lembaga terbesar pengelola Dana dekonsentrasi / tugas pembantuan yaitu Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan, Kementerian Kesehatan, Kementerian PU, Kementerian Pertanian, Kementerian DKP, Kementerian PDT dan Kementerian UKM yang sudah menjadi urusan daerah dialihkan ke DAK TA 2012.

ii. Persiapan proses pengalihan sebagian program/kegiatan potensi urusan daerah di 7 kementerian / lembaga terbesar.

2. Target Tahun 2012:

i. semua program/kegiatan di seluruh kementerian / lembaga yang sudah menjadi urusan daerah dialihkan ke DAK TA 2013.

ii. Pelaksanaan pengalihan seluruh program/kegiatan potensi urusan daerah di 7 K/L

iii. Evaluasi pelaksanaan pengalihan.

iv. Persiapan proses pengalihan sebagian program/kegiatan potensi urusan daerah di seluruh kementerian / lembaga lainnya.

3. Target Tahun 2013:

i. Seluruh program/kegiatan di semua K/L yang sudah menjadi urusan daerah dialih-kan ke DAK TA 2014.Tidak ada lagi program/kegiatan yang sudah menjadi urusan daerah didanai dari APBN.

ii. Pelaksanaan pengalihan seluruh program/kegiatan potensi urusan daerah di semua kementerian / lembaga.

iii. Evaluasi pelaksanaan pengalihan.

C. Progress Pengalihan

1. Pembahasan isu Pengalihan Dana Dekonsentrasi dan Dana Tugas Pembantuan yang sudah mejadi urusan daerah ke Dana Transfer Daerah telah dilakukan beberapa kali dengan melibatkan beberapa Kementerian, yaitu Kementerian Keuangan yang diwakili Ditjen. Perimbangan Keuangan dan Ditjen. Anggaran, Kementerian Dalam Negeri yang diwakili Ditjen. PUM dan Kementerian Negara PPN/Bappenas yang diwakili Deputi Pengembangan Regional dan Otonomi Daerah dan Deputi Alokasi Pendanaan serta Kementerian Teknis terkait yang diwakili Biro Perencanaan dan Keuangan, dan pembahasan terakhir dilakukan tanggal 21–23 November 2011 bertempat di Jakarta dalam forum diseminasi kegiatan pengalihan.

2. Kementerian Keuangan Cq. DJPK telah menyusun Road-Map pengalihan yang berisi rencana tindak, jangka waktu penyelesaian, dan output yang dihasilkan. Road-Map pengalihan tersebut telah disampaikan kepada pihak-pihak terkait untuk dapat segera ditindaklanjuti, karena Road-Map pengalihan dimaksud sudah menjadi komitmen penyelesaian Pemerintah kepada DPR.

3. Selain menyusun Road-Map pengalihan, Kementerian Keuangan Cq. DJPK juga telah menyampaikan permintaan kepada Kementerian Negara PPN/Bappenas Cq. Deputi Pengembangan Regional dan Otonomi Daerah dan Deputi Alokasi Pendanaan untuk dapat segera menginformasikan kegiatan dan besaran alokasi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan kementerian teknis yang akan dialihkan melalui surat Dirjen Perimbangan Keuangan Nomor S-656/PK/2011 tanggal 30 September 2011.

4. Berdasarkan surat Kementerian Keuangan Cq. DJPK tersebut, Kementerian Negara PPN/Bappenas Cq. Deputi Pengembangan Regional dan Otonomi Daerah telah menyurati permintaan kepada beberapa Kementerian Teknis terkait untuk segera melakukan identifikasi kegiatan dan besaran alokasi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan yang akan dialihkan sesuai formulir yang ditetapkan.

D. Kendala dan Fakta

Kendala dan Fakta Pusat:

1. Adanya kesulitan pihak kementerian untuk menolak intervensi lembaga Komisi di DPR selaku mitra kerja kementerian dalam menentukan kegiatan di Kementerian, padahal kegiatan tersebut ada yang sudah menjadi urusan/kewenangan daerah.

2. Beberapa Menteri yang memiliki kontrak kinerja langsung dengan Presiden untuk melaksanakan urusan yang menjadi prioritas nasional dimana urusan tersebut dikategorikan sebagai urusan daerah. Sehingga untuk program/kegiatan ini tidak bisa serta merta dialihkan ke mekanismer transfer daerah.

3. Masih ada mis-persepsi di internal pihak Kementerian Teknis dalam menyikapi pengalihan dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan tersebut, terutama antara unit operasional (Ditjen) dengan Biro Perencanaan dan Keuangan maupun di level Pimpinan.

4. Kekhawatiran jika sudah dialihkan ke transfer daerah dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan tetap besar. Dengan begitu maka tidak ada efektifitas pengalihan.

Kendala dan Fakta Daerah:

1. Ada kekhawatiran kementerian atas tidak tercapainya target kinerja kementerian sebagaimana ditetapkan dalam RPJMN apabila kegiatan tersebut dialihkan ke pemerintah daerah, karena pihak kementerian merasa tidak lagi memiliki kendali atas pelaksanaan kegiatan tersebut.

2. Adanya keraguan pihak kementerian terhadap kemampuan sumberdaya yang dimiliki pemerintah daerah dalam menyelenggarakan kegiatan prioritas nasional yang menjadi tanggungjawab kementerian, walaupun kegiatan tersebut sudah menjadi urusan daerah.

3. Pihak kementerian meragukan efektifitas pelaksanaan kegiatan yang dialihkan ke DAK, karena selain adanya kewajiban cost sharing, juga pihak kementerian merasa kesulitan mengkoordinasikan kegiatan tersebut, mengingat aturan yang ada tidak memungkinkan pihak kementerian melakukan intervensi dalam pelaksanaanya.

Kendala dan Fakta Teknis:

1. Pihak kementerian mengalami kesulitan bila kegiatan tersebut dialihkan ke DAK karena DAK hanya bisa menampung kegiatan fisik, sementara kegiatan yang akan dialihkan bersifat non fisik.

2. Kementerian Pendidikan Nasional dan Kebudayaan sudah melakukan pengalihan dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan ke Dana Alokasi Khusus yaitu Dana BOS. Namun dalam pelaksanaannya ada beberapa daerah tidak bisa melaksanakan secara optimal sehingga ada indikasi Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan meminta kembali pengelolaan Dana BOS.

3. Kementerian Kesehatan baru saja mensosialisasikan Dana BOK melalui mekanisme dana tugas pembantuan yang sebelumnya melalui mekanisme dana dekonsentrasi masih ada kendala teknis di lapangan. Daerah masih memerlukan pemahaman yang cukup untuk mekanisme tugas pembantuan sedangkan apabila dialihkan ke mekanisme DAK atau mekanisme transfer lainnya dikuatirkan akan menimbulkan permasalahan baru.

4. Kementerian Pendidikan Nasional dan Kebudayaan, Kementerian Perikanan dan Kelautan dan Kementerian Kesehatan sudah memulai mengidentifikasi, memilah dan pada akhirnya mengalihkan program/kegiatan dan dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan yang masih membiayai urusan daerah ke DAK. Namun sebagai catatan, upaya yang sudah dilakukan Kementerian dimaksud di atas masih belum diputuskan oleh level pimpinan yang lebih tinggi.

E. Pra-anggapan dan Analisis

I. Pra-anggapan

Pra-anggapan yang bekaitan dengan Pusat:

1. Untuk urusan daerah yang menjadi prioritas nasional dan menjadi kontrak kinerja antara menteri dengan presiden akan sulit untuk dialihkan. Karena kementerian berpendapat bahwa itu menjadi urusan yang sangat penting. Perlu dipikirkan bagaimana kedudukan antara kontrak menteri dan presiden dan amanat undang-undang.

2. Komisi mitra kerja kementerian/lembaga akan selalu intervensi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan dengan alasan politis namun ada baiknya kementerian/lembaga juga bisa men-counter intervensi tersebut dengan cara yang dipandang sesuai.

3. Persepsi yang berbeda mengenai dekonsentrasi dan tugas pembantuan memang perlu dicarikan forum yang tepat untuk mencari titik temu. Yang apabila dibiarkan dapat benar-benar menghambat pengalihan ini.

4. Program / kegiatan / dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan jika sudah dialihkan masih mempunyai besaran yang kurang lebih sama maka menjadi tidak efektif dan perlu dicarikan mekanisme untuk bagaimana mengawasi dan membuat kriteria mendeteksi double budgeting. Agar tidak terjadi moral hazard.

Pra-anggapan yang terkait dengan Daerah:

1. Ketidaksiapan daerah dalam pengalihan yang akan berakibat buruknya kinerja urusan (yang menjadi perhatian kementerian/lembaga karena merupakan bagian dari penilaian kinerja mereka) harus dipikirkan cara dan tools apakah dalam bentuk: 1) pengawasan melekat, 2) monitoring dan evaluasi komprehensif, atau 3) bimbingan teknis dan asistensi yang komprehensif.

Pra-angapan yang bekaitan dengan sisi teknis:

1. Mengingat karakteristik dekonsentrasi dan tugas pembantuan yang tidak dapat sepenuhnya dialihkan ke DAK maka perlu dicarikan alternatif transfer daerah yang sesuai dengan karakteristik dimaksud. Ada alternatif pilihan yang memungkinkan untuk pengalihan yaitu DAK dan atau Dana Penyesuaian.

2. Yang sama pentingnya adalah dari sisi legal / hukum agar pengalihan quasi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan yang tidak bisa ditampung dalam mekanisme transfer daerah DAK mempunyai payung hukum. Sehingga tidak menimbulkan persoalan di masa datang.

3. Pada tataran makro pengalihan jika sudah dapat ditemukan solusinya maka pada tataran teknis / mikro kemungkinan akan mengikuti. Hanya saja menjadi banyak pekerjaan di tataran makro untuk dicarikan solusinya.

II. Analisis

Analisis yang bekaitan dengan Pusat:

1. Harus didudukan secara jelas mana yang lebih tinggi dari sisi hirarki dalam hukum tata Negara antara kontrak menteri dengan presiden dengan amanat undang-undang. Dalam hal ini perlu dilakukan kajian Walaupun kemungkinan kecil untuk bisa dialihkan.

2. Jika sudah menyangkut hubungan dengan komisi di parlemen sebaiknya memang diserahkan kepada level pimpinan yang lebih tinggi semisal pejabat eselon I atau level lebih di atasnya. Dengan dukungan berupa argumen yang kuat, mendalam dan lengkap sehingga komisi di parlemen yang menjadi mitra kerja kementerian/lembaga bisa terinformasikan.

3. Sebaiknya ditentukan baik lewat aturan dan tools yang dapat mendeteksi double budgeting dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan yang sudah menjadi urusan daerah dengan pembiayaian dana transfer daerah.

Analisis yang terkait dengan Daerah:

1. Pilihan untuk menjadikan daerah siap dari segala sisi baik sistem, sumber daya manusia, perangkat aturan dan teknis lainnya sebaiknya memang dipilih tools yang tepat untuk mejadikan daerah siap dalam pengalihan ini. Pilihan kiranya tepat: 1) koordinasi, 2) penguatan kapasitas, dan 3) bimibingan teknis ke daerah.

2. Selain itu perlu diinventarisir apa saja yang menjadi weak point baik pusat dan daerah dalam hal pengalihan ini.

Analisis yang terkaitan dengan Teknis:

1. Karena karakteristik dekonsentrasi dan tugas pembantuan yang tidak sepenuhnya bisa melalui DAK maka perlu dikaji mendalam fund channeling yang sesuai untuk dekonsentrasi dan tugas pembantuan baik dari sisi keuangan negara dan sisi hukum positif. Untuk kepastian atas dana penyesuaian memungkinkan dijadikan alternative maka perlu dikaji lebih lanjut.

2. Kajian bisa dimulai dengan melakukan matrik perbandingan dari masing-masing karateristik jenis dana transfer yang ada untuk mencari kesesuaian antara karateristik dana transfer dan karateristik dekonsentrasi dan tugas pembantuan.

3. Perbaikan sisi teknis / mikro memang menjadi pekerjaan jangka panjang pengalihan mengingat begitu rigid yang perlu dibenahi.

Analisis akhir:

1. Menimbang nature dari dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan, kendali kementerian/lembaga atas pelaksanaan kegiatan dekonsentrasi dan tugas pembantuan dan hambatan cost sharing yang diwajibkan dalam mekanisme DAK maka perlu dipikirkan bagaimana menyatukan perbedaan tersebut.

F. Saran Tindakan

Tindak Lanjut Pengalihan dalam Jangka Pendek:

1. Untuk tindak lanjut di tahun 2012, kami sudah menyusun rencana kegiatan untuk mengkonkretkan tindak lanjut pengalihan mulai bulan Januari 2012 sampai dengan bulan Maret 2012 sesuai dengan Road Map Pengalihan dengan menjalin kerjasama yang berkelanjutan dengan Bappenas, Kemendagri dan Ditjen Anggaran (sebagaimana terlampir). Namun untuk merealisasikan rencana kegiatan pengalihan itu, diperlukan anggaran di tahun 2012 yang belum dianggarkan.

2. Pihak kementerian teknis diminta untuk segera menyelesaikan pengisian formulir inventarisasi kegiatan dan besaran alokasi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan yang akan dialihkan.

Tindak Lanjut Jangka Menengah dan Panjang:

1. Kesiapan daerah dan pusat perlu ditindaklanjuti dengan bentuk:

a. Penguatan kapasitas (capacity building) dari masing-masing pihak (pusat dan daerah) dan kegiatan inventarisir weak point dari masing-masing pihak pemangku kepentingan.

b. Bimbingan teknis dan asistensi ke daerah untuk memecahkan masalah kesiapan daerah.

c. Koordinasi yang komprehensif dan lengkap agar kementerian / lembaga yang sudah mengalihkan ke daerah dapat memastikan kepentingan mereka yang sebelumnya sudah cukup baik dan akan sustainable untuk selanjutnya.

2. Nature dari Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan yang tidak sesuai dengan DAK maka perlu dikaji lebih lanjut dengan inisial kajian berikut:

a. Membuat matrik perbandingan antara karateristik dekonsentrasi dan tugas pembantuan dan jenis dana transfer.

b. Sinkronisasi dengan proses revisi Undang-undang Nomor 33 Tahun 2004 yang tengah berlangsung agar diketahui apakah memang sudah ada alternatif solusi kemana arah pengalihan selain DAK.

c. Dalam jangka menengah atau panjang harus sudah diketahui mekanisme transfer daerah mana yang sesuai untuk pengalihan dekonsentrasi dan tugas pembantuan.

d. Perlu dikonsultansikan dengan Biro Hukum Kementerian Keuangan agar untuk pengalihan quasi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan yang tidak sesuai dengan mekanisme DAK dapat dicarikan payung dalam masa kekosongan hukum selagi Revisi UU. No. 33/2004 masih dalam proses yang relatif lama.

3. Tindak lanjut yang bekaitan dengan sudut pandang di pemangku kepentingan dan sisi politis:

a. Perlu diadakan forum level pimpinan eselon I atau yang lebih tinggi diantara pihak pemangku kepentingan untuk 1) penyamaan persepsi, 2) sinkronisasi argumentasi antara level pimpinan tingkat tinggi dalam menghadapi intervensi yang bersifat politis praktis.

b. Kajian dan pembuatan aturan main (yang menghasilkan alat, metode atau sistem) dalam mengantisipasi dan mendeteksi double budgeting setelah pengalihan.

4. Tindak lanjut dari sisi teknis di lapangan yang dihadapi oleh kementerian/lembaga:

a. Inventarisir sisi teknis yang rinci agar pelaksanaan pengalihan tidak menimbulkan time lag kembali karena adanya penyesuaian di daerah.

b. Langkah selanjutnya adalah pembenahan aturan teknis terkait pengalihan.

Tindak Lanjut Akhir Jangka Menengah dan Panjang:

1. Perlu disusun mekanisme pendanaan transfer daerah yang sesuai dengan nature dari dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan, tanpa mewajibkan cost sharing oleh daerah, menampung kegiatan yang sifatnya fisik dan non fisik dan kementerian / lembaga tetap dapat mengendalikan atas pelaksanaan kegiatan.

G. Rekomendasi

1. Dalam jangka pendek diperlukan pertemuan antar pemangku kepentingan pada level pimpinan Eselon I untuk membahas lebih lanjut arah kebijakan pengelolaan dan pengalihan quasi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan.

2. Membentuk tim koordinasi pengalihan quasi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan dalam skala peraturan presiden dengan menetapkan leading sector yang bertanggungjawab atas pengalihan ini.

3. Menyusun skenario mekanisme fund channeling transfer daerah yang mengakomodir prinsip pendanaan dekonsentrasi dan tugas pembantuan (tanpa kewajiban cost sharng oleh daerah, menampung keluaran dari kegiatan dekonsentrasi yang bersifat non fisik dan keluaran tugas pembantuan yang bersifat fisik dan kementerian/lembaga mempunyai kendali atas kegiatan yang dialihkan ke daerah dalam pelaksanaannya) dalam rangka pengalihan ke transfer daerah.

4. Menegaskan kembali peran dan tanggung jawab Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan dalam pengelolaan dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan secara menyeluruh termasuk keterkaitan dengan pengalihan quasi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan.

5. Mengupayakan dukungan Menteri Keuangan dalam percepatan proses pengalihan di tingkat rapat kabinet.

No comments:

Post a Comment

Post a Comment